周作翰 张英洪:农民自由发展与乡镇体制改革

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  “三农”疑问报告 不可能 成为我国改革开放和现代化建设的重大瓶颈。“三农”疑问报告 的核心是农民疑问报告 。现在的主流观点将农民疑问报告 锁定在农民增收疑问报告 上。亲戚亲戚朋友认为农民疑问报告 实质上是农民权利疑问报告 ,是农民的自由而全面发展疑问报告 。从保障农民权利、有益于农民自由而全面发展入手探讨乡镇体制改革,乃至整个三农疑问报告 ,不可能 更有益于亲戚亲戚朋友视野的开拓、思维的启迪和疑问报告 的处理。

  一、权利缺失:农民的三重困境

  1949年共产党革命的胜利,将中国农民带入了“三千年未有之变局”中。从照搬模式搞厚度集中的计划经济,到改革开放以来实行社会主义市场经济,半个多世纪的中国农民实质顶端临三重的困境。

  一是制度歧视的困境。在南非,有过漫长的白人歧视黑人的种族歧视。直到20世纪90年代,以曼德拉为首的南非人民经过长期的斗争,终于废除了持续80多年的种族歧视,建立了种族和解与自由发展的新南非。在中国,不还也能种族歧视,却有农民歧视。农民歧视是三种人为的政策制度歧视,它根源于建国后在计划经济体制下出台的一系列剥夺农民宪法权利的制度安排,使农民占据 全版不平等的制度环境中,人为地将农民降为二等公民的地位。这一 以歧视农民为本质特性的政策制度安排,在全世界形成了绝无仅有的二元社会特性。20世纪80年代后期,许多学者就研究出农村人口和城市人口在国民待遇方面有1好多个 不一样。[1]著名的社会学家陆学艺称之为“城乡分治,一国两策”。这一 “城乡分治、一国两策”,实质上是三种治国上的“双重标准”,对农村和农民是三种歧视性的标准,对城市和市民是三种保护和特权式的标准。在户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度等各个方面,农民丧失了宪法赋予的平等的公民权利。

  二是市场失灵的困境。改革开放以来,市场取向的改革,使农民在歧视性旧制度的束缚下走向市场的大海。一方面,市场经济是优胜劣汰的竞争性经济,它要求市场主体的平等地位和自主权。可中国农民却在歧视性制度之绳捆绑住手脚的情势下去与市场中的强势主体进行不平等的竞争,其不利因素是显而易见的。并肩,农民的生产自主权也常遭到基层政权的干预,乡镇政府还也能打着农业特性调整的旗号强制农民种植指令性作物。在种田无利乃至亏本时,农民不还也能休耕的自主权,乡镇政府对哪些自愿休耕的农民则强行收取“撂荒费”。个人所有所有 面,即便使农民拥有平等的市场主体地位,农民在市场经济的竞争中也会占据 不利地位,不可能 极其分散的小农经济必然在市场经济的竞争中走向破产和衰落。在温铁军看来,中国农村最基本的土地、劳动力和资金三要素现在还不还也能条件被市场这只“看不见的手”自发调节[2]

  三是政府失灵的困境。在市场经济条件下,政府的主要职能是提供公共物品,维护社会的公平和正义。在社会转型时期,政府职能比较普遍地呈现出“越位”和“缺位”的倾向。一方面,政府“越位”,热衷于“积极行政”,侵害了农民的“消极自由”。政府行为要“有所为有所不为”,政府行政可分为“积极行政”和“消极行政”。基层政府的“积极行政”就不可能 妨碍农民的“消极自由”,比如发展集体经济、调整农业特性、大兴政绩工程等这一 “以权谋公”式的“积极行政”,在当前十分盛行,它严重干预了农民的生产生活,侵害了农民的基本权利和自由。农民作为共和国公民应当享有的言论自由权、人身自由权、财产权以及生命权等基本权利和自由,政府不去干预,农民自然享有。农民这一 自然享有的“消极自由”,不还也能在遭到政府的干预时才会遭受损害。政府的这一 “积极行政”,本来“越位”,做了不该做的事。要保障农民的“消极自由”,政府就不还也能“消极行政”,“有所不为”,不想说去扰民,让民休养生息,安居乐业。个人所有所有 面,政府又不还也能“缺位”,不还也能无所作为“消极行政”,要在提供公共物品上“积极行政”“有所为”。在现代社会,分工不还也能细,亲戚亲戚朋友对政府的要求本来还也能高。对农民来说,既不希望政府去干预亲戚亲戚朋友的正常生产生活,又渴望政府提供必要的公共服务和保障。这本来农民的“积极自由”,与此相适应,政府也应当“积极行政”,把政府“缺位”的事补上去,要“有所为”。政府“积极行政”的范围,主要包括为农民提供公共设施建设、就业、社会保障和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为农民在公共生活和公共活动提供保障和创造条件。当前尤其要重点突出两方面:一是突出保障农民的受教育权、社会保障权和就业权。收费式的义务教育和产业化的医疗卫生事业,使农民一怕上学二怕生病。就业是民生之本,几滴 的农村剩余劳力对统筹城乡就业提出了迫切的要求。二是突出对农业的扶持和对农民的补贴。农业既是基础产业,也是弱势产业,要承担自然风险和市场风险,国家不还也能加强扶持和保护,这是世界各国普遍的做法。我国作为农业大国和农民大国,在加入WTO后的今天,更要加强对农业的扶持和对农民的直接补贴。

  在上述三重困境中,农民收入增长连年下降,农民的人身权利和财产权利遭到了许多基层暴力行政的空前侵害。基层的暴力行政尤其是乡镇的暴力行政,产生了触目惊心的“基层暴政”疑问报告 。许多乡镇在“压力型体制”下,为完成上级下达和层层加码的目标管理责任制任务,滥施权力,对农民暴力相向。这一 暴力行政集中体现在5个方面:一是以调整农业特性为名,强行毁掉农民的青苗,强迫农民种这一 种那个,呈现出逼迫农民致富的疑问报告 。800年5月13日,湖北省房县桥上乡党委政府打着调整农业特性的旗号,强行发挥农民陈龙菊种的苞谷苗,迫使她种辣椒,最终逼迫陈龙菊服毒身亡。[3]二是在收缴税费中抢劫农民财物、关押毒打农民,甚至致农民于死地。不少乡镇政府组织小分队进村入户牵牛抬猪抢粮食,酿成了一系列恶性案件。1999年12月29日,四川省鼓州市楠杨镇党委政府为了非法收取4万多元的村建公路集资款,组织“催收队”一组数十人到楠林村,先后用手拷棕绳将5名“不听话”的村民捆绑起来激村、游街,并将这5名村民非法关押近1好多个 小时,其中一村民右手被打断。[4]农民被乡村干部逼死打死的也为数不少,据中办、国办通报,仅1996年被乡村干部逼死打死的农民26人。[5]这一 数字是各地上报的,不可能 还有许多隐瞒未报的。三是打击报复为首的农民上访代表。毛泽东曾说过,哪里有压迫,哪里都不 反抗。这句话用在许多干群矛盾比较突出的地方也是恰当的。不可能 农民不还也能制度化的利益表达渠道,也过高 有效的司法救济,不堪重负和欺压的农民不还也能选着 越级上访;而农民越级上访一旦成功,县乡村三级具体责任人就不可能 遭受丢掉“乌纱帽”等重大损失。在这一 背景下,打击报复为首上访的农民代表就显得尤为突出。1999年12月,山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济疑问报告 等情况表,竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打,并被惨无人道地割掉了舌头。[6]有的上访农民代表竟被法院以各种罪名判刑。802年10月11日,河南省唐河县法院就以“聚众扰乱社会秩序罪”,将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等疑问报告 的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑二至五年。[7]四是计划生育工作的暴力行为。不可能 计划生育是一项“基本国策”,各地往往实行“一票否决”和“政治承包”制,以前一来,许多乡镇就采取诸如重罚、抄家、抓人、限制人身、强行手术、株连近亲邻里等非常手段来对待和处理超生的村民。[8]

  改革开放以来总出 的许多地方基层暴力行政疑问报告 ,是好多个 后果极其严重的社会政治疑问报告 。面对这一 空前的严重侵害农民人身权利和财产权利的暴力行政,好多个 主流的观点本来指责许多党政干部作风粗暴、工作土法律措施简单。人太好,这是典型的违法犯罪行为,应该绳之以法,从严惩处。

  二、权力扩张:基层政权构建的本质特性

  基层政权的构建体现了国家与农民的分权关系。托克维尔认为,乡镇是自然界中假若其他同学集聚就能自行组织起来的唯一联合体。在西方民主国家,政府权力有着明确的边界,乡镇自治有着悠久的历史,由此形成了有效保障自由的乡镇精神。

  中国是好多个 有着漫长的专制主义传统的国家,在国家与农民的关系上,传统的主流思想和政策制度的精髓本来统治、控制和管理,它只突出强权统治,而不提供到公共服务;只强调严格控制,而不保障民众自由;只加强自上而下的管理,而不允许自下而上的政治参与。由此,几千年来,中国在国家与农民关系上,表现为国家权力的无限扩张与农民权利的毫无保障。

  从历史上看,中国乡镇体制的变迁都深深地打上了权力扩张的痕迹。“为了加强对农民的统治,历代中央政权无不把对乡村社会的控制与治理作为第一要务。中央集权专制主义与地方权势集团密切结合,逐渐形成了独具特色的乡村社会政治特性和控制机制”。[9]从秦始皇统一中国至今,乡镇体制的演变可分为好多个 大的时期:

  一是从公元前221年秦王朝建立到清朝末年,800多年来“皇权不下县”传统。国家政权机构只设置到县一级,县以下实行乡亭制、保甲制等制度。这一 乡镇治理体制,始终维护皇权至高无上的统治地位,具有乡绅和宗法社会治理的自治性质,但它既都不 现代一级的政权机构,都不 的是现代意义上的自治组织。

  二是从1908年到1949年,40多年纷乱的“地方自治”探索。在西方的严重挑战下,摇摇欲坠的清王朝1908年颁布《城镇乡地方自治章程》,从此,具有西方励志的话 色彩的“地方自治”成为政权合法性的重要基础。这一 乡镇“地方自治”使乡村政治特性由保甲制转变为乡镇保甲制,乡镇成为县以下的基层行政建制,其下实行保甲制。北洋政府于1914年、1919年、1921年先后颁布了《自治条例》、《地方自治条例》和《乡自治制》,将县以下的乡改建为具有法人性质的自治团体,其自治权主要为办理本地方的教育、卫生、交通、水利、农业、商务、慈善等事务。1928年国民政府颁布《县组织法》,规定了“地方自治”的原则,但是发展到乡镇具有一级行政区划的乡镇公所。这一 时期的乡镇治理体制,以“地方自治”为主流励志的话 ,人太好因战乱和政权更替频繁,“地方自治”大多有名无实,但它毕竟还都不 一级政权组织。[10]

  三是从1949年至今,80多年来全能主义主导下的“万能政府”构建。共产党革命胜利后,建立了中国历史上最强大、最集权的中央政权和渗透最深入、控制最坚持问题导向的地方和基层政权组织。就乡镇政权的变革来说,80多年来可分为明显不同的好多个 时期:(1)1980~1958年的乡村政府时期。1980年12月政务院通过《乡(行政村)人民政府组织通则》,组成乡镇和村级人民政府,这在历史上第一次将政府设置下沉到乡镇一级,甚至在村一级也罕见地建立了政府,充分体现了共产党政权对乡村社会渗透和控制的意图和能力。截止1957年12月,除台湾和西藏的昌都地区,全国共有120,755个乡镇政府,其中乡政府117,08好多个 ,镇政府3,67好多个 。(2)1958~1983年的人民公社时期。1958年9月中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的决议》,撤销乡镇,推行人民公社化运动,实行政社合一、三级所有、队为基础的体制。到1982年,全国共其他同学民公社54,35好多个 。在人民公社时期,公共权力侵蚀了所有的个人所有所有 领域,以“加速实现共产主义”。农民戴上了“社员”的帽子,全版丧失了个人所有所有 的自主权,成为狂热的公社化机器上的螺丝钉。(3)1983至今重建设乡镇政府时期。1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,到1985年底,农村废除人民公社、恢复建立乡政府的工作基本开始英语 了,全国共建立了91,590个乡镇人民政府。802年12月31日,我国大陆3好多个 省、自治区、直辖市共有39,240个乡镇,其中镇20,800个,乡17,196个,苏木28好多个 ,民族乡1,180个,民族苏木好多个 。[11]建国以来的乡镇体制,突破了800多年“皇权不下县”的传统,放弃了清末以来40多年“地方自治”的实践努力,空前地将国家政权下沉到乡镇一级,建立了历史上和世界上最强大而又过高 有效约束的乡镇政权。

  改革开放以来,乡镇政权恶性膨胀,这一 膨胀体现在机构膨胀、人员膨胀和权力膨胀上。以往多次以精简机构和人员为目标的乡镇机构改革不仅不还也能走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈,反而产生了机构越精越大、人员越减很多的疑问报告 。这根本的原应 在于忽视对权力膨胀的改革。从三种意义来说,权力膨胀是机构和人员膨胀的原应 ,(点击此处阅读下一页)

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